Diálogos com o poder público para soluções em PPPs

Diversos procedimentos podem ser adotados para o diálogo entre a iniciativa privada e a Administração Pública em busca de soluções para parcerias na prestação de obras e serviços públicos. Entre eles, destacamos as audiências e consultas públicas, o procedimento de manifestação de interesse (PMI), o diálogo competitivo, a sondagem de mercado (market sounding) e o road show.

Tais mecanismos visam a encontrar uma solução adequada para a necessidade pública, em cenários nos quais a administração não consegue ou não lhe é eficiente definir, a priori, o melhor desenho para o objeto a ser contratado, seja ele a realização de uma obra, a prestação de um serviço público ou a gestão de determinado bem público.

Esses procedimentos têm fundamento na moderna concepção de administração pública, em que se busca não o simples cumprimento da lei e o exercício do poder de império do Estado, mas a maior qualidade das decisões e a consensualidade com a sociedade.

Além disso, em projetos de maior vulto, como concessões de obras e serviços públicos, há grande complexidade técnica, econômica e legal e diversas particularidades a serem observadas, o que torna o diálogo com o setor privado essencial para reduzir a assimetria de informações, alcançar a eficiência e reduzir os riscos dos empreendimentos. Em última instância, a falta de diálogo pode mesmo afastar o interesse dos potenciais parceiros privados, deixando a Administração com um objeto que ela não tem condições nem de executar nem de delegar à iniciativa privada, com graves prejuízos à população a ser atendida.

Audiências e consultas públicas

As audiências e as consultas públicas buscam a participação da sociedade para o esclarecimento de assuntos técnicos e a formatação de atos normativos e editais a serem publicados. Podem ser utilizadas também para a avaliação de políticas públicas já implantadas, a fim de identificar eventuais falhas e definir medidas para sua correção.

As audiências públicas são encontros, presenciais ou virtuais, em que a Administração colhe posições técnicas de especialistas da área e opiniões de cidadãos destinatários do programa, obra, serviço, política ou ato em questão. 

Já as consultas públicas são mais utilizadas para receber opiniões sobre novos atos normativos a serem editados, editais a serem publicados ou decisões a serem tomadas no âmbito de determinada política. O objetivo, assim, é colher contribuições da sociedade sobre determinado assunto de interesse público. Atualmente, as consultas são realizadas preferencialmente por meio eletrônico.

Embora não sejam, em regra, obrigatórias (salvo exigência legal em certos casos), é de todo interessante que as audiências e as consultas públicas sejam realizadas para ouvir a população antes da tomada de decisões de efeitos relevantes ou que tenham o potencial de afetar boa parte da sociedade. Nem sempre, porém, isso é possível, por questões de eficiência ou mesmo de urgência na execução da atividade administrativa pelo Estado. Em tais casos, porém, as audiências podem ser realizadas a posteriori, para avaliação dos resultados das decisões implantadas.

Procedimento de manifestação de interesse (PMI)

O procedimento de manifestação de interesse (PMI) é utilizado pelo poder público para convocar interessados em apresentar projetos, levantamentos, investigações ou estudos de interesse da Administração Pública, que seleciona aqueles que contêm as soluções adequadas ao problema a ser resolvido.

A convocação é feita por meio de edital, que define as necessidades da Administração e divulga os requisitos já estabelecidos para o futuro projeto. As propostas apresentadas são analisadas e, a partir delas, a administração pode selecionar uma das soluções oferecidas ou mesmo combinar algumas delas para desenhar uma solução que se revele mais adequada.

Pode haver também a manifestação de interesse privado (MIP), chamada também de proposta não solicitada (PNS), que ocorre quando o potencial parceiro privado toma a iniciativa de oferecer a proposta ao poder público, podendo a administração, neste caso, realizar ou não a abertura de um PMI a partir do projeto ou estudo oferecido que tenha se revelado aderente ao interesse público.

Em tal caso, a abertura do PMI a partir da proposta oferecida homenageia os princípios de publicidade, impessoalidade e competitividade, ao permitir que outros atores apresentem propostas similares, eventualmente com valores ou critérios mais vantajosos para a administração. Não obstante, a obrigatoriedade do PMI nessa hipótese dependerá do que dispuser a legislação do ente público a respeito.

Em qualquer caso, selecionado o projeto, a contratação pode ser realizada, para fins de sua implementação. Caso o executor não seja o próprio autor da solução, normalmente é previsto o ressarcimento daquele a este pelos custos incorridos na elaboração do projeto.

Diálogo competitivo

Previsto na nova Lei de Licitações, o diálogo competitivo é uma modalidade de licitação a ser utilizada em situações mais complexas, em que o poder público não consegue, por si só, definir o desenho mais adequado para o objeto contratual desejado, ou despenderia volumosos recursos financeiros e humanos para fazê-lo.

O diálogo competitivo é aplicável às contratações em que a administração queira contratar objeto que envolva inovação tecnológica ou técnica, impossibilidade de a necessidade ser satisfeita sem adaptação das soluções disponíveis no mercado e impossibilidade de definição com precisão suficiente das especificações técnicas necessárias.

É utilizável ainda nas contratações em que a administração verifique a necessidade de previamente definir e identificar meios e alternativas que possam satisfazer a suas necessidades, com especial ênfase para a definição da solução técnica mais adequada e dos requisitos para sua concretização e para a apropriada estrutura jurídica e financeira do contrato a ser celebrado.

Tal modalidade amolda-se com perfeição às licitações para celebração de concessões de serviços públicos, sejam as concessões comuns, sejam as parcerias público-privadas propriamente ditas (PPPs). Não é por menos que as respectivas leis de regência foram alteradas para passar a prever expressamente o diálogo competitivo para essas concessões.

Nessa modalidade de licitação, a Administração Pública inicialmente seleciona os licitantes com os quais travará diálogos para desenvolver alternativas capazes de atender às necessidades públicas, devendo os selecionados, após o encerramento dos diálogos e a definição da solução adequada, apresentar, com base nesta, suas respectivas propostas, dentre as quais uma será eleita como a vencedora.

Para tanto, a administração apresenta inicialmente, por edital, suas necessidades e as exigências já definidas e abre prazo para as empresas manifestarem interesse em participar da licitação. Estas são pré-selecionadas segundo os critérios objetivos deste edital inicial, admitindo-se todos os interessados que preencherem tais requisitos.

Iniciada a fase dos diálogos, os licitantes podem então oferecer suas propostas de soluções para o problema anunciado, devendo a administração manter o sigilo das informações recebidas. Essa fase é mantida até que seja identificada uma ou mais soluções que atendam às necessidades da administração.

A partir daí, inicia-se a fase competitiva, com a divulgação de novo edital contendo a especificação da solução escolhida em razão dos diálogos, bem como os critérios para a seleção da proposta mais vantajosa. Apenas os licitantes que participaram da fase anterior podem apresentar propostas nesta fase. Ao final, a administração define a proposta vencedora para fins de contratação.

Sondagem de mercado

A sondagem de mercado (market sounding) é o mecanismo por meio do qual o poder público estabelece canais de diálogo com atores privados para identificar interesses, potencialidades e oportunidades para futuras parcerias.

Consiste na realização sistematizada de reuniões individuais com players selecionados visando à obtenção de informações para a melhor forma de implementação de concessões, PPPs e outras parcerias. Com isso, prestadores e investidores podem dar valiosa contribuição ao poder público para operacionalização dos empreendimentos.

Por meio das sondagens, a administração obtém melhores condições de definir os parâmetros para modelagem de futuros projetos, avaliando riscos, custos de transação, formas de financiamento, restrições legais, alternativas técnicas e outros fatores necessários para aferir a viabilidade do empreendimento.

Tendo em vista os princípios que regem a Administração Pública, é importante que a sondagem de mercado seja feita de forma transparente, ética e imparcial, permitindo aos órgãos de controle, se necessário, fiscalizar as atividades realizadas, minimizando o risco de abusos ou favorecimentos indevidos.

Não obstante, o conteúdo em si das tratativas pode demandar um maior grau de sigilo, por exemplo, eventuais segredos comerciais do parceiro privado que sejam revelados nas reuniões. 

Road show

O road show consiste na abertura de um espaço público para que empresas, financiadores, poder público e outros atores interessados apresentem e conheçam projetos e soluções para determinada necessidade da administração. Trata-se de um evento organizado onde todos podem expor e debater as diversas propostas idealizadas para determinado setor, na busca de soluções adequadas.

Em geral, são organizados com periodicidade pré-definida (trimestrais, semestrais etc.) para debate da mesma ou de diferentes temáticas a cada edição, as quais podem ser propostas pelo próprio poder público, pelos potenciais parceiros privados ou mesmo por ambos os setores, em um planejamento conjunto. Quando duas ou mais edições tratarem da mesma temática, é conveniente que sejam realizadas em locais diferentes, para ampliar a publicidade das ideias.

Além disso, o road show se apresenta como uma excelente oportunidade para fortalecimento de contatos, divulgação de marcas e amadurecimento de ideias para futuras parcerias com o poder público ou com outros atores privados.

Conclusão

A moderna administração pública deve buscar, cada vez mais, a eficácia, a eficiência e a economicidade em suas atividades, principalmente naquelas que impactam diretamente a população, como a prestação de serviços públicos, a realização de obras e a gestão de bens públicos de livre acesso.

Por meio de um adequado planejamento e um cuidadoso desenvolvimento das atividades, é possível à Administração Pública atingir esses objetivos, sem deixar de observar os princípios básicos que a regem, como legalidade, impessoalidade e moralidade.

As formas de diálogo apresentadas neste artigo podem ser a diferença entre uma administração moderna e voltada para a satisfação das necessidades dos cidadãos e uma gestão arcaica, obsoleta, focada tão somente no cumprimento da letra fria da lei.

Não obstante, é fundamental a existência de sólida normatização e franca coordenação com os órgãos de controle, para dar segurança jurídica tanto aos gestores públicos como aos prestadores e investidores privados na realização de obras e na prestação de serviços públicos.